RÉGIMEN CEDULAR VERSUS RÉGIMEN GLOBAL: DILEMA ENTRE EFICIENCIA Y EQUIDAD. APUNTES INICIALES.

RÉGIMEN CEDULAR VERSUS RÉGIMEN GLOBAL: DILEMA ENTRE EFICIENCIA Y EQUIDAD. APUNTES INICIALES, A PROPÓSITO DE LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY Nº 29492.

1. INTRODUCCIÓN

Mediante Decreto Legislativo Nº 972 “Decreto Legislativo sobre Tratamiento de las Rentas de Capital” que entró en vigencia el 01-01-2009, con excepción de algunos artículos y disposiciones señalados en su Única Disposición Complementaria Final1, se ha introducido en nuestro país un régimen de imposición cedular siguiendo la tendencia mundial de privilegiar las rentas del capital por ser altamente volátiles o deslocalizables. Así, el fenómeno económico de competencia fiscal en un mundo globalizado encuentra su reflejo en el ámbito jurídico tributario, y nos plantea el dilema entre eficiencia y equidad.

Cabe indicar que el tratamiento de las rentas del capital ha sufrido algunas modificaciones a raíz de la reciente publicación de la Ley Nº 29492 2, que elimina la habitualidad en la enajenación de valores mobiliarios, exonera del impuesto hasta el 31-12-2011 a las ganancias de capital provenientes de la enajenación de valores hasta por las primeras cinco (5) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) en cada ejercicio gravable; y, además establece que la renta neta de primera categoría y la renta neta de segunda categoría referida a la enajenación de valores, se determinarán anualmente por separado, ya que sólo respecto de esta última se permite la compensación de pérdidas de capital.

Este trabajo es sólo una primera aproximación a tema tan controvertido, pretendiendo ser más informativo que crítico. A tal efecto, en principio, nos referiremos a la disyuntiva entre eficiencia y equidad, revisando ambos conceptos; luego, efectuaremos una somera comparación entre el régimen cedular y el régimen global, antes de estudiar el fundamento económico del tratamiento diferenciado entre rentas del capital y rentas del trabajo y de evaluar las ventajas y desventajas de ambos regímenes impositivos y los argumentos que se esgrimen a favor de establecer una tasa baja y flat para las rentas del capital. Con estos conocimientos previos, nos será más fácil comprender lo acontecido en el derecho comparado, en particular, en el sistema dual nórdico, el sistema dual “a la uruguaya” y los países andinos; así como analizar lo ocurrido en el caso peruano, a fin de esbozar algunas conclusiones y recomendaciones.

2. DILEMA ENTRE EFICIENCIA Y EQUIDAD

En la búsqueda de la imposición óptima sobre la renta, se plantea el dilema entre eficiencia y equidad, objetivos del sistema tributario que suelen estar en conflicto. El ideal sería que se eviten aquellas medidas que sacrifiquen la eficiencia sin obtener ningún beneficio en lo que a equidad se refiere. Veamos qué se entiende por eficiencia y equidad.

En este punto, Mankiw3 afirma que la eficiencia de un sistema tributario se refiere a los costes que impone a los contribuyentes. Un sistema tributario es más eficiente que otro si recauda la misma cantidad de ingresos con un coste menor para los contribuyentes. Los impuestos tienen dos costes, además de la transferencia de recursos del contribuyente al Estado que es el más evidente.

El primero, las pérdidas irrecuperables de eficiencia provocadas cuando los impuestos distorsionan las decisiones que toman los individuos, siendo el tipo impositivo marginal el que determina la pérdida irrecuperable de eficiencia provocada por el impuesto a la renta.

El segundo, la carga administrativa del cumplimiento de la legislación tributaria.

Por otra parte, la equidad de un sistema tributario se refiere al grado en que la carga tributaria se distribuye con justicia entre la población. Agrega Mankiw4, que para evaluar la equidad existen dos principios:

i) Principio de los Beneficios, según el cual los individuos deben pagar tributos basados en los beneficios que reciben de los servicios públicos; principio relevante tratándose de tasas, pero no para la discusión de un impuesto de base amplia como el impuesto a la renta personal; y,

ii) Principio de la Capacidad de Pago, en virtud del cual los tributos deben establecerse de tal forma que cada persona pague de acuerdo con la medida en que puede soportar la carga.

Conforme veremos más adelante, el sistema global favorece la equidad, mientras que el modelo dual privilegia la eficiencia. El sistema dual se fundamenta en factores económicos como la globalización y la competencia fiscal, apartándose de los principios tributarios tradicionales.

Por ello, en doctrina se ha postulado la evolución de algunos de los principios de justicia del ordenamiento tributario; así, lejos de proponer un “retorno” o “revigorización” de los principios impositivos clásicos se postula una evolución o “transformación” del principio de “capacidad de pago” (ability to pay) hacia un principio de “capacidad económica gravable” (economic taxable capacity), con arreglo al cual un impuesto sólo puede exaccionarse si la renta que se obtiene del mismo es superior que la distorsión que tal impuesto inflinge en la economía5.

3. COMPARACIÓN DEL RÉGIMEN GLOBAL Y EL RÉGIMEN CEDULAR. CARACTERÍSTICAS.

El régimen global del Impuesto a la Renta, conocido como sintético o integral, se caracteriza porque suma todas las rentas del contribuyente (el individuo o el núcleo familiar) y las grava según una estructura de tasas marginales progresivas aplicadas a tramos de ingreso.

Por su parte, el impuesto cedular, analítico o dual, grava separadamente las rentas del trabajo -a tasas progresivas- y las rentas del capital -a una tasa proporcional-. Se sostiene que el tipo marginal máximo para las rentas del trabajo debiera ser mayor que el tipo fijo de las rentas del capital, que a su vez debiera coincidir con el impuesto sobre sociedades, pues los beneficios de sociedades no son sino rentas de capital.

4. TRATAMIENTO IMPOSITIVO DE LAS RENTAS DEL CAPITAL Y DE LAS RENTAS DEL TRABAJO

Desde una perspectiva económica, se advierte que no tiene el mismo efecto gravar o incrementar la tasa a las rentas del capital que a las rentas del trabajo, considerando que la oferta de capital se caracteriza por ser más elástica ante la carga fiscal atendiendo a su alta movilidad, a diferencia de la oferta de trabajo que es menos elástica, máxime en un país como el Perú, importador de capitales y con elevados niveles de desempleo y subempleo.

La incidencia o el reparto de la carga de un impuesto no depende de que éste se establezca sobre los compradores o sobre los vendedores, sino de las elasticidades-precio de la oferta y de la demanda. La carga tiende a recaer en el lado del mercado que es menos elástico porque ese lado puede responder menos fácilmente al impuesto alterando la cantidad comprada o vendida7.

Es por ello que una fuerte presión fiscal sobre el capital puede derivar en un impuesto implícito sobre el trabajo, vía una menor retribución al trabajo al ser necesaria una mayor retribución para el capital, razón por la que para algunos resulta más conveniente gravar directamente al trabajo de una manera explícita que hacerlo indirectamente a través del capital. En consecuencia, desde este punto de vista, la búsqueda de una mayor equidad mediante mayores impuestos sobre el capital determinaría que fuese el trabajo el que finalmente soportase una mayor carga fiscal aunque de una manera no visible.8

En esta misma línea, Durán Rojo9 subraya que desde la perspectiva económica un impuesto sobre las rentas del capital no asegura que “los ricos” con posibilidades de ahorrar sean quienes soporten íntegramente la carga del impuesto, pues al encarecer los fondos, se origina el desplazamiento del capital y, dependiendo de que tan sustitutos o complementarios sean capital y trabajo, la carga tributaria será compartida por trabajadores e incluso consumidores, y no sólo por los dueños del capital.

Esta diferencia de elasticidades, como afirma Calderón Carrero10 afecta las decisiones de los Estados que se encuentran limitados al delimitar la carga fiscal efectiva sobre rentas volátiles (capital mobiliario/ahorro) o fácilmente deslocalizables, pues los inversores tienden a localizar su capital e inversión en donde perciben mayor rentabilidad financiero-fiscal.

Una fuerte presión fiscal sobre el capital puede ocasionar su fuga, lo que es perjudicial para países importadores de capital, como el nuestro.

Al respecto, Calderón Carrero agrega que la globalización genera “competencia fiscal”, produciéndose una “carrera de sucesivas reducciones fiscales” (race to the bottom) sobre este tipo de rentas a fin de evitar la reducción de flujos de capital e inversión, lo que ha generado que los Estados articulen una progresiva reducción de la carga fiscal sobre rentas del capital (v.gr., los dual income taxes) y rentas empresariales (reducción del gravamen del impuesto sobre sociedades y proliferación de “regímenes especiales”). A su parecer, esta reducción ha afectado la composición del sistema tributario (la tax mix), pues si se quiere mantener la recaudación deben compensar tales reducciones incrementando la carga fiscal sobre manifestaciones de riqueza no susceptibles de deslocalización (inmuebles o rentas de trabajo) o que no resultan afectadas por las fuerzas del mercado. Es decir, la globalización propicia que determinadas manifestaciones de riqueza no sean sujetas a tributación efectiva (o que lo sean a unos niveles bajos) debido a consideraciones no tributarias (v.gr., competitividad internacional, volatilidad, deslocalización, etc.). Concluye que como resultado de ello se ha visto comprometida la equidad del sistema tributario, su progresividad y la función redistributiva.

5. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL RÉGIMEN GLOBAL Y DEL RÉGIMEN CEDULAR

5.1. Régimen Global

Según Barreix y Roca11, las ventajas teóricas de este régimen son:

i) Gravar "todas" las rentas, dar igual tratamiento a las rentas del trabajo y del capital, y otorgar deducciones en la base imponible y reducciones en la cuota impositiva por pagar, facilita la personalización del impuesto y respeta la equidad horizontal (es decir, que los contribuyentes con igual capacidad de pago efectivamente paguen lo mismo); y,

ii) Conferir progresividad al impuesto mediante tasas marginales progresivas (equidad vertical).

En cuanto a las desventajas, señalan las siguientes:

i) Su aplicación ha estado habitualmente asociada a deducciones “incentivadoras” que pretenden inducir determinados comportamientos,

ii) Las oportunidades que la liberalización financiera otorga al capital, propician la fuga del ahorro hacia jurisdicciones de baja o nula tributación; y,

iii) Complejidad administrativa del impuesto, por la maraña de deducciones que origina altos costos de administración y/o cumplimiento.

5.2. Régimen Cedular

Entre las ventajas de este régimen, se destaca que evita la deslocalización de capitales al considerar la elevada elasticidad de la oferta de capital en comparación con la más reducida elasticidad de la oferta de trabajo.

Añade García Mullín12, la sencillez operativa de la tasa porcentual, la diferenciación de la carga fiscal sobre cada fuente reflejando la voluntad política de otorgar un trato preferente a cierto tipo de rentas, y la adaptabilidad al régimen de retención en la fuente por hacerse innecesaria la reliquidación.

Entre las desventajas, García Mullín13 enfatiza que el régimen cedular resulta imperfecto y tosco para cumplir los objetivos de equidad vertical y horizontal, por no ser global, no permitiendo contemplar la real capacidad contributiva, sino sólo una parcial; tampoco llega a ser personal y resulta imperfecto para permitir la distribución del ingreso.

Por su parte, García Novoa14 subraya que el sistema dual olvida que en la decisión de colocar el ahorro intervienen también otros factores distintos al del puro rendimiento y que la movilidad de capital no es tan perfecta.

VENTAJAS DEL RÉGIMEN GLOBAL

- Evita el arbitraje; al otorgar similar tratamiento a todas las rentas, que se suman y se gravan en conjunto.

- Mayor equidad horizontal y vertical.

- Facilita la personalización del impuesto.

DESVENTAJAS DEL RÉGIMEN GLOBAL

- Da el mismo tratamiento a rentas de diferente elasticidad, por lo que propicia la fuga de capitales.

- Es ineficiente en la generación de bienestar al no considerar los efectos colaterales en la economía en su conjunto de una tasa elevada sobre las rentas del capital.

VENTAJAS DEL RÉGIMEN CEDULAR

- Evita la fuga de capitales.

- Se gana eficiencia y neutralidad15.

- Desde un enfoque económico no es inequitativo, pues una menor presión fiscal sobre las rentas del capital evita perjuicios indirectos a los trabajadores.

DESVENTAJAS DEL RÉGIMEN CEDULAR

- Permite el arbitraje16, lo que reduce la recaudación e incrementa el costo de fiscalización.

- Desde un enfoque jurídico aparentemente resulta inequitativo que a niveles similares de rentas, se grave más a las rentas del trabajo que a las rentas del capital.

6. ARGUMENTOS A FAVOR DE ESTABLECER UNA TASA BAJA Y FLAT SOBRE LAS RENTAS DEL CAPITAL

El régimen dual plantea aplicar una tasa flat (única) a las rentas del capital, tasa más baja o equivalente a la tasa marginal inferior aplicable a las rentas del trabajo. Entre los argumentos a favor, Peter Birch Sorensen17, profesor de Economía de la Universidad de Copenhague, destaca los siguientes:

Inflación: El impuesto normalmente grava el rendimiento nominal total del capital, incluyendo la prima de inflación que compensa la erosión del valor real del activo. Así, muchas formas de rentas del capital son sobregravadas.

Ejemplo:

Tasa de Interés Nominal (Nominal interest rate) = 4%

Tasa de Inflación (Inflation rate) = 2%

Tasa Impositiva sobre Renta de Capital Nominal (Tax rate on nominal capital income) = 50%

Tasa Impositiva Efectiva sobre Renta por Interés Real (Effective tax rate on real interest income):

0.50 x 4 / (4-2) = 2/2 = 100%

Movilidad del capital: Como la movilidad del capital crece, existe el riesgo de que una tasa alta sobre las rentas del capital induzca a los contribuyentes a mover su riqueza al extranjero, haciendo muy difícil traer esa renta dentro de la red fiscal nacional.

Neutralidad fiscal: Las rentas del capital crecen en muchas formas, algunas de las cuales son difíciles de gravar por razones prácticas o políticas. La reducción de la tasa sobre los tipos de rentas del capital que pueden ser gravados reduce las distorsiones que surgen cuando determinados tipos de rentas del capital no pueden ser incluidos en la base imponible. Una tasa baja también hace más fácil ampliar la base tributaria.

Efectos lock-in: La imposición sobre las ganancias de capital basada en el principio de realización, genera un efecto lock-in (de encierro) que traba la reasignación del capital hacia usos más productivos. La imposición progresiva de las ganancias realizadas exacerba el efecto lock-in porque el contribuyente puede ser empujado a un tramo fiscal superior en el año de realización. Un impuesto bajo y plano evita esta distorsión adicional.

Efectos Clientela: Bajo una tasa progresiva a las rentas del capital, los inversionistas de altos niveles de renta pueden optar por especializarse en la tenencia de activos cuyos rendimientos se acumulan en formas impositivas favorecidas como las ganancias de capital que se benefician del diferimiento de impuestos. Dado que la productividad de los activos puede depender de quién es su propietario, tales distorsiones impositivas a los patrones de propiedad pueden ser indeseables.

Administración Tributaria: Se simplifica su labor, pues una tasa única permite que el impuesto sobre los intereses y los dividendos sea recaudado como una retención final.

Arbitraje fiscal: Se elimina la oportunidad de actividades de arbitraje fiscal que buscan explotar las diferencias en las tasas de impuestos.

7. DERECHO COMPARADO. CASOS EMBLEMÁTICOS.

7.1. SISTEMA DUAL NÓRDICO

Para Barreix y Roca18 este sistema es una respuesta a la fuga del ahorro asociada al impuesto sintético. Entre 1987 y 1993 los países nórdicos –Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia- formalizaron el impuesto dual a la renta. Este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo a tasas progresivas y las rentas del capital a una tasa proporcional, sean ellas empresariales o pasivas.

Agregan que el impuesto dual nórdico “ancla” la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas del capital (en torno al 30%), que a su vez es la tasa menor del impuesto a las rentas del trabajo, las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50%.

En su opinión, con este diseño no hay oportunidades de arbitraje, ni abusando de rentas del capital en la obtención de rentas empresariales, ni disfrazando rentas empresariales de rentas del trabajo (asignándose un salario en lugar de cobrar dividendos). No obstante, las personas físicas que obtienen ingresos mixtos –trabajan por cuenta propia- tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo de rentas empresariales, siendo a su criterio éste el talón de Aquiles del sistema.

7.2. SISTEMA DUAL “A LA URUGUAYA”

Barreix y Roca19 señalan que el sistema dual “a la uruguaya” establece una tasa menor para los rendimientos del capital (intereses, dividendos y utilidades, alquileres, ganancias de capital), igual a la tasa marginal inferior que grava las rentas del trabajo.

Añaden que esta tasa constituye el “ancla” del sistema, la tasa mínima a la cual se comienza a gravar las rentas. A su vez, la tasa marginal máxima que grava las rentas del trabajo es igual a la tasa que grava las rentas (netas) empresariales. El debate político llevó a que la tasa única liberatoria sobre las rentas del capital sea de 12% y que, por lo tanto, no sea igual a la tasa marginal menor sobre las rentas del trabajo de 10%. Las rentas del trabajo tributan hasta 25%, tasa que es a su vez la que grava las rentas empresariales.

Así, a su entender, se limita la posibilidad de arbitraje que ofrece el sistema dual nórdico, al punto de dejar libre la opción de acogerse al impuesto a la renta empresarial o al impuesto a la renta de las personas físicas, en el caso de las personas físicas que presten servicios profesionales u obtengan renta empresarial20. Por otra parte, consideran que el posible arbitraje entre rentas empresariales y rentas brutas de capital se resuelve con las reglas habituales de la tributación sobre la renta empresarial.

8. DERECHO COMPARADO. SITUACIÓN DE LOS PAÍSES ANDINOS.

Es claro que la competencia de los Estados por atraer inversión no sólo se da a nivel fiscal. Si bien el “clima fiscal” es una variable que evalúa el inversionista para elegir donde invertir, existen otros factores que influyen en la atracción de capital: la estabilidad político social, los indicadores macroeconómicos, la infraestructura del país, los costos laborales y de energía, entre otros; tornar estos factores más atractivos para el inversionista resulta en varios casos menos gravoso para el Estado que la mera reducción de tasas impositivas al capital.

Empero, si sólo se desea analizar la influencia del elemento fiscal en la atracción de capital, hubiera resultado positivo que el legislador nacional evaluase las tasas del impuesto a la renta en los países con los cuales el Perú compite, en especial los de la región, a fin de determinar una tasa de impuesto sobre las ganancias de capital competitiva. Así, a título ilustrativo, presentamos el siguiente cuadro: