LA TEORÍA GENERAL DE LOS INTERESES DIFUSOS
LA TEORÍA GENERAL DE LOS
INTERESES DIFUSOS
1.1 LA
RELACIÓN PROCESAL Y LOS PRESUPUESTOS PROCESALES
El artículo 2 del CPC, dice lo siguiente:
"Por el derecho de acción todo sujeto, en ejercicio de su derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva y en forma directa o a través de representante
legal o apoderado, puede recurrir al órgano jurisdiccional pidiendo la solución
a un conflicto de intereses intersubjetivo o a una incertidumbre jurídica.
Por ser titular del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, el emplazado en un proceso civil tiene derecho de
contradicción."
El derecho de acción es un derecho de
naturaleza constitucional, inherente a todo sujeto que lo faculta a exigir del
Estado tutela jurisdiccional para un caso concreto. El derecho a la tutela
jurisdiccional está previsto en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución
Política del Perú. Se entiende como tutela jurisdiccional al derecho que tiene
la persona para alcanzar la justicia a través de un proceso con las garantías
mínimas; esto es, cuando una persona pretenda algo de otra, esa pretensión debe
ser atendida por un órgano jurisdiccional, quien a través de un debido proceso,
resolverá, en definitiva, sobre el conflicto de intereses o eliminará la
incertidumbre, ambas con relevancia jurídica.
El demandado es el sujeto pasivo de la
pretensión procesal propuesta, fundada en la relación procesal derivada de la
relación material. En este caso, el sujeto activo es el demandante.
El demandado es el sujeto activo en la acción
procesal, pues éste exige tutela jurisdiccional efectiva al Estado, a través
del órgano jurisdiccional. En este supuesto, el sujeto pasivo es el Estado.
En consecuencia, la acción procesal, como
derecho a la jurisdicción, está dirigida contra el Estado; mientras que, la
pretensión procesal, como derecho subjetivo material, está dirigida contra el
demandado.
Por otra parte, los presupuestos procesales
son requisitos, unos de orden formal y otros de orden material, para que se
genere una relación jurídica procesal válida y para que, por consiguiente,
exista un proceso válido.
Los presupuestos procesales de fondo o
condiciones de la acción son requisitos necesarios para que una pretensión
procesal hecha valer con la demanda sea objeto de pronunciamiento por el Juez;
esto es, frente a la ausencia de un presupuesto procesal de fondo, el Juez
deberá inhibirse de pronunciarse sobre el fondo del asunto, emitiendo, así, una
"sentencia inhibitoria" (donde se declara la improcedencia de la
demanda). Contrario sensu, si se verifica la existencia de los presupuestos
procesales de fondo el Juez deberá emitir una "sentencia de mérito"
(en el cual se declara fundada o infundada la demanda).
Por consiguiente, resolver sobre la
fundabilidad de la demanda tiene como necesario antecedente la procedencia de
la misma, aunque no se diga expresamente o, previamente, no se emita un auto
que se pronuncie sobre el particular. Sólo en el recurso de casación se puede
notar una clara distinción entre el momento en que hay un pronunciamiento sobre
la procedencia del recurso y la subsiguiente etapa donde se resuelve el fondo,
lo que ocurrirá siempre que se haya superado esa primera fase mediante la
declaración de procedencia.
Ahora bien, las condiciones para el ejercicio
de la acción son:
a) Voluntad
de la ley (existencia de un derecho tutelado por la ley);
b) Interés
para obrar (tendiente a ejercitar el derecho de acción en defensa del derecho
vulnerado o amenazado); y,
c) Legitimidad
para obrar (llamada también legitimatio ad causam, que es la identidad del
actor con la persona favorecida por la ley, y del demandado con la persona
obligada).
De otro lado, los presupuestos procesales de
forma son aquellos requisitos sin los cuales no se constituye una relación
procesal válida; cuya ausencia deja al trámite seguido como un proceso
inválido. Estos son:
a) Competencia
del Juez (en la competencia absoluta, la intervención del Juez incompetente da
lugar a una relación jurídica procesal inválida);
b) Capacidad
procesal de las partes (llamada también legitimatio ad processum, que es la
aptitud para comparecer personalmente en el proceso); y,
c) Observancia
de los requisitos de la demanda (o demanda en forma, por el que la demanda debe
reunir los requisitos de forma que la ley procesal señala).
1.2 EL
INTERÉS DIFUSO
Como hemos visto en el apartado anterior, el
interés para obrar es una condición de la acción. Hay interés para obrar cuando
una persona ha agotado todos los medios –lícitos– para satisfacer su pretensión
material y no tiene otra alternativa que no sea recurrir al órgano
jurisdiccional. En consecuencia, el interés para obrar consiste en el estado de
necesidad de tutela jurisdiccional en que se halla el actor, y que le obliga a
solicitar la intervención del órgano jurisdiccional para resolver el conflicto
de intereses o eliminar la incertidumbre, ambas con relevancia jurídica.
En función a los sujetos, el interés para
obrar puede ser de tres tipos:
Interés para obrar individual (corresponde a
un sujeto procesal);
Interés para obrar colectivo (concierne a un
grupo determinado de sujetos procesales); e,
Interés difuso (pertenece a un grupo
indeterminado de personas).
Es la dimensión del grupo subjetivo lo que
hace colectivo a un interés; pero es la indeterminación, la falta de límites
precisos en cuanto a la identificación de las personas que lo componen, lo que
convierte a ese interés en difuso.
El primer párrafo del Artículo 82 del CPC
–modificado por el Artículo 1 de la Ley № 27752, publicada el 08 de junio de
2002–, establece que interés difuso es aquel cuya titularidad corresponde a un
conjunto indeterminado de personas, respecto de bienes de inestimable valor
patrimonial, tales como el medio ambiente o el patrimonio cultural o histórico
o del consumidor.
Según el texto normativo, el carácter de
"indeterminación", en cuanto al número de personas, es necesario para
calificar como "difuso" al interés para obrar. Sin embargo, esa
"titularidad", que refiere la norma, tiene que ser respecto de
"bienes de inestimable valor patrimonial", que, a manera de ejemplo,
pueden ser el medio ambiente, el patrimonio cultural o histórico, o la defensa
del consumidor. En consecuencia, conforme a lo dispuesto por la norma procesal,
son dos los elementos que definen al interés difuso: un conjunto indeterminado
de personas, y la titularidad, de ese grupo indeterminado, respecto de bienes
de inestimable valor patrimonial.
Para entender el término
"indeterminado", Sagástegui, explica el adjetivo difuso como
desparramado, distribuido o compartido por varias personas en cuanto integran
el grupo al que el mismo interés pertenece e incumbe. [Sagástegui Urteaga,
Pedro, Código Procesal Civil, exégesis y sistemática, Lima, Grijley, 2005]
Por su parte, Morales Godo, distingue a los
intereses difusos dentro de los intereses colectivos, de la siguiente manera:
"Es necesario distinguir los intereses llamados colectivos, como aquellos
que no siendo estrictamente individuales, pertenecen a un grupo determinado de
personas integrantes de una colectividad determinada organizada (...) A ello se
suman los intereses difusos que también son colectivos, pero sin respaldo
organizacional (...) cuya característica es que pertenece a un grupo de
personas o clase de personas indeterminados, no precisadas en número".
[Morales Godo, Juan, Instituciones de derecho procesal, Lima, Palestra
Editores, 2005]
Según el autor antes citado, la diferencia
entre un grupo determinado de otro indeterminado, sería la organización con el
cual está dotado el primero. Las organizaciones civiles surgen con la finalidad
de estructurar algún ámbito de la sociedad o cubrir alguna necesidad de ésta.
La diferencia entre las organizaciones civiles y las gubernamentales estriba en
el sujeto del que parte la iniciativa. Mientras que en este último es el propio
Estado el que la crea para llevar a cabo una tarea social, en las
organizaciones civiles esta iniciativa parte de un individuo o colectivo que, a
título personal, asumen la necesidad de resolver algún problema social
agrupándose con otras personas y trabajando para conseguir un fin común.
¿Una organización gubernamental podría ser
titular de un interés difuso?. Pese a la confusión que pueda suscitar el
segundo y tercer párrafo del artículo 82 del CPC, la respuesta es no, al igual
que tampoco podría serlo una organización no gubernamental. El titular del
interés difuso –en otras palabras, quien se encuentra en la parte activa de la
relación sustantiva– siempre será un grupo indeterminado de personas titulares
de bienes de inestimable valor patrimonial. Cuestión distinta es la representación
de ese grupo en el proceso que se siga, lo que se estudiará más adelante.
1.3 LA
LESIÓN DEL INTERÉS DIFUSO
La lesión al interés difuso consiste en una
agresión a bienes que disfrutamos o el impedimento para alcanzar bienes que no
disponemos; en ambos casos, los bienes son de inestimable valor patrimonial.
Las zonas de ataque son: el ataque al medio
ambiente, el ataque al patrimonio cultural o histórico y el ataque al
consumidor.
Peña Chacón explica que, "El daño
ambiental es toda acción, omisión, comportamiento, acto, que altere, menoscabe,
trastorne, disminuya o ponga en peligro inminente algún elemento constitutivo
del concepto ambiente. De esta forma, no todo daño ambiental se encuentra
relacionado directa o indirectamente con la contaminación ambiental. La tala
indiscriminada de un bosque, si bien produce un daño ambiental grave a dicho
ecosistema, no tiene relación alguna con problemas de contaminación."
[Peña Chacón, Mario, "La jurisdicción ambiental en el nuevo código
procesal general", en "Medio Ambiente & Derecho", Revista
Electrónica de Derecho Ambiental, número 08, diciembre 2002]
El ambiente considerado puede ser físico,
económico o espiritual. El ambiente físico es aéreo o marítimo. El ambiente
económico comprende aspectos físicos o espirituales y se concreta en el ataque
al consumidor. El ambiente espiritual se afecta mediante exclusiones o
restricciones del acceso a la cultura, el ocio social o a los medios de
comunicación de masas, utilizando criterios discriminatorios.
Las cosas cuando llevan adherido el valor de
la "utilidad", se denominan bienes; entonces:
Cosa + utilidad = bien; sustituyendo el valor
"utilidad" por el "valor cultural", tenemos:
Cosa + valor cultural = bien cultural; cuando
el valor cultural se refiere al pasado de un pueblo, tenemos el bien histórico.
Cosa + valor histórico = bien histórico.
Sin embargo, los valores no sólo se refieren
al pasado, también tienen incidencia en el presente y pueden referirse al
futuro. En estos casos se denomina bienes de interés social.
1.4 LA
DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS
El primer párrafo del artículo IV del CPC,
señala que el proceso se promueve sólo a iniciativa de parte, la que invocará
interés y legitimidad para obrar; sin embargo, no requieren invocarlos el
Ministerio Público, el procurador oficioso ni quien defiende intereses difusos.
La Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema
de Justicia de la República, en el Recurso de Casación № 2200-2005 Cajamarca
–publicado el 04 de diciembre de 2006–, en su Quinto Considerando ha establecido
lo siguiente: "la legitimidad para obrar es una de las condiciones del
ejercicio válido de la acción, que en la doctrina ha sido conceptuada de
distintos modos: a) como la relación lógica de correspondencia que existe o
debe existir entre el demandante concretamente considerado y la persona a quien
en abstracto la norma jurídica confiere el derecho –legitimidad activa–, o
entre el demandado concretamente considerado y la persona que en abstracto debe
cumplir una obligación –legitimidad pasiva–; b) también como la posición
habilitante para formular una pretensión o para contradecirla, y que surge de
la afirmación de ser titular de un derecho –legitimidad activa– o de la
imputación de una obligación o deber jurídico (legitimidad pasiva)."
El artículo 82, in fine, del CPC señala lo
siguiente: "Pueden promover o intervenir en este proceso, el Ministerio
Público, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, las Comunidades
Campesinas y/o las Comunidades Nativas en cuya jurisdicción se produjo el daño
ambiental o al patrimonio cultural y las asociaciones o instituciones sin fines
de lucro que según la Ley y criterio del Juez, este último por resolución
debidamente motivada, estén legitimadas para ello.
Las Rondas Campesinas que acrediten
personería jurídica, tienen el mismo derecho que las Comunidades Campesinas o
las Comunidades Nativas en los lugares donde éstas no existan o no se hayan
apersonado a juicio."
Con respecto a la legitimidad pasiva, se
tiene que demandar a quien esté produciendo el daño al medio ambiente, o al
patrimonio cultural o histórico, o al consumidor. En estos casos, casi siempre
el responsable resulta ser una organización, una persona jurídica; por lo que
corresponde demandar a su representante legal.
En el artículo 82 del CPC no se descarta la
posición demandante individual que pueda asumir cualquier persona, aun cuando
no se vea afectada directa o indirectamente por la trasgresión. Al respecto,
Morales Godo hace el siguiente comentario: "Es evidente que, en estos
casos, el interés particular también está protegido indirectamente, a tal punto
que individualmente puede defenderse el sujeto, pero dicho interés no es
exclusivo de él, y puede defenderlo en tanto que se considere involucrado
dentro de un interés generalizado."
Respecto a los intereses difusos, el hecho
que cualquier afectado pueda ejercer su derecho de acción, según Morales Godo,
"es una solución insatisfactoria ya que la lucha entre un individuo y el o
los demandados, generalmente poderosas organizaciones, es totalmente desigual.
Ello puede provocar el desaliento o el desánimo en la defensa de estos
intereses."
A propósito, hay que señalar que la acción
popular –además del proceso constitucional–, es el derecho de la persona de
acceder a los tribunales en defensa de un derecho que le corresponde como
miembro integrante del grupo titular del interés difuso. Al respecto, La Rosa
señala lo siguiente: "En este tipo de procesos pueden formularse no sólo
pretensiones destinadas a la inmediata paralización de la actividad dañosa o
que el daño ocasionado se agrave, sino también las pretensiones destinadas a la
reparación de los daños ocasionados. En este último caso la reparación será en
especia o in natura si los daños son reversibles, y será dinerario en los casos
de daños irreversibles. ["La problemática procesal de los intereses
difusos, a propósito de la protección del medio ambiente", por La Rosa,
Mauricio. En AAVV, Derecho Procesal, II Congreso Internacional, Universidad de
Lima, 2002]
Por otra parte, la defensa de intereses
difusos por parte del Estado a través de los organismos que se detallan en el
artículo 82 del CPC, en opinión de Morales Godo, "no garantizan un grado
de preparación técnica que se requiere, tornando la defensa en mediocre,
especialmente en el ámbito civil, donde además de los conocimientos procesales
y/o sustanciales, es necesario un conocimiento técnico." Que sean las
asociaciones o instituciones sin fines de lucro las legitimadas para la defensa
de intereses difusos, según Morales Godo, "parece ser, la opción
legislativa más aceptada, partiendo de la idea que se trata de entidades
particulares cuya preocupación gira alrededor de los intereses generales
puestos en juego."
En suma, de acuerdo con Morales Godo, en este
caso hay que ensanchar el concepto de legitimación, pues, "Si
permaneciéramos con la concepción jurídica tradicional, la organización
judicial debería esperar que el individuo interponga su respectiva demanda, con
el consiguiente congestionamiento del aparato judicial; pero, no se trata de
una suma de intereses individuales, sino de intereses colectivos específicos,
si bien indeterminado en cuanto al número pero que, procesalmente, deben contar
con el instrumento adecuado para la defensa de los mismo en conjunto."
Similar opinión tiene La Rosa, cuando afirma que "las estructuras clásicas
de las instituciones procesales deben adecuarse, sin perder su esencia, a las
exigencias de los intereses difusos."
Montero Aroca, citado por La Rosa, señala que
"la posición habilitante para formular determinada pretensión ante el
órgano jurisdiccional, como demandante o demandado, puede consistir en afirmar
la titularidad de un derecho (legitimación ordinaria) o la posición habilitante
puede consistir en la permisión legal expresa a determinadas personas o
instituciones, a fin de que sean éstas las que puedan plantear determinadas
pretensiones (legitimación extraordinaria)." Sin embargo, el mencionado
autor no cree que el tema de los intereses difusos sea un asunto de legitimación
extraordinaria, en ese sentido opina lo siguiente: "Cualquier persona que
alegue estar afectada con el daño ambiental, pertenece a la parte material
titular del interés difuso, porque estará legitimada para ser parte demandante
en el proceso judicial que se inicie en protección del ambiente (...) el
problema no consiste en determinar quién está legitimado para interponer una
demanda en protección de intereses difusos (...) sino más bien el problema
consiste en evitar una falta de legitimidad por defecto en la parte demandante,
es decir, que todos los legitimados puedan estar en el proceso. En este
sentido, somos de la opinión que la solución del problema se encuentra en la
institución de la representación procesal y no en el de la legitimidad para obrar."
El mismo autor señala que "esta
representación no es propiamente una representación legal, pues el representado
puede tener capacidad procesal o no al ser un conjunto indeterminado de
personas, es por esa razón que estamos ante una representación legal
atípica."
Entre la discusión si el tema de los
intereses difusos es un tema de legitimación extraordinaria o representación
legal atípica, me inclino por esta última alternativa, pues, en principio, sólo
tiene legitimidad para obrar quien es titular en la relación sustantiva, y éste
no necesariamente debe intervenir en el proceso, porque puede hacerse
representar. En ese sentido, opino que el legitimado sería ese grupo
indeterminado de personas (véase supra 1.2), y que la representación de ese
grupo estaría dada por las personas nombradas en el artículo 82 del CPC.
2. LA INTERPRETACIÓN
HISTÓRICA
Los Proyectos de Ley No. 994 y No. 1213 son
los antecedentes históricos de la norma en discusión. Mediante estos proyectos,
las Comisiones de Justicia y de Gobiernos Locales otorgaron legitimidad para
obrar activa a los Gobiernos Regionales y Locales para ejercer la defensa de
los intereses difusos en cuanto a la protección del medio ambiente y de bienes
y valores culturales e históricos. Ello, debido a que diversas normas
nacionales (5) señalaban a las Municipalidades como protectoras de estos
intereses.
se desprende con toda contundencia que en el
país se ha normado con amplitud sobre la preservación de la diversidad
biológica y de las áreas naturales protegidas que conforman el patrimonio
natural de la Nación, diseñándose toda una política ambiental, que comprende su
planificación, su protección, sus medidas de seguridad, su evaluación, su
vigilancia y su control, así como las medidas a adoptarse en cuanto a la
creación de la conciencia colectiva de preservación del medio ambiente y de los
recursos naturales, que incluye acciones educativas en todos los niveles, con
participación activa de los medios de comunicación social y de la ciudadanía,
entre otros importantes aspectos, que aparecen detallados en los más de 140
artículos que comprende dicho código; normas que, a tenor de lo puntualmente
establecido en el artículo X de su Título Preliminar son "...orden
público".
La transgresión o violación de tales normas
acarrea la nulidad ipso jure de los actos jurídicos que las contrarían, de
conformidad con el artículo V del Título Preliminar del Código Civil, que a la
letra preceptúa que "Es nulo el acto jurídico contrario a las leyes que
interesan al orden público o a las buenas costumbres."
En lo que atañe específicamente a la Ley
Orgánica de Municipalidades, Ley N° 23853, ésta también contiene normas
relacionadas al medio ambiente, a la diversidad biológica y a las áreas
naturales protegidas, que obligan a las Municipalidades a velar por su
preservación, como es el caso de su artículo 65°, inciso 3), que reza literalmente
que "Son funciones de las Municipalidades en materia de acondicionamiento
territorial, vivienda y seguridad colectiva: ...3.- Velar por la conservación
de la flora y fauna locales y promover ante las entidades respectivas las
acciones necesarias para el desarrollo, aprovechamiento racional y recuperación
de los recursos naturales ubicados en el territorio de su jurisdicción."
Por lo demás, es menester tener en cuenta que
el Perú ha incorporado a su legislación las normas internacionales contenidas
en la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional
Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, celebrarlo en Ramsar el 02 de
febrero de 1971, y el Convenio sobre la Conservación de las Especies
Migratorias de Animales Silvestres, celebrado en Bonn el 23 de junio de 1979,
ratificados mediante la Resolución Legislativa N° 25353 y el Decreto Supremo N°
002-97RE, respectivamente.
En consecuencia, la legislación nacional y
supranacional establece la ineludible obligación del Estado Peruano y, por
cierto, de las Municipalidades; (que forman parte de su estructura), de
preservar, mantener y proteger la diversidad biológica y las áreas naturales,
que comprenden el medio ambiente y los recursos naturales
Sin embargo, ya en el pleno, las discusiones
se dirigieron a incluir dentro de este rango de legitimados extraordinarios a
las Comunidades Campesinas y Nativas y a las Rondas Campesinas con personería
.jurídica dentro de su jurisdicción. Así, el Legislador pretendió proteger los
intereses afectados en los pueblos en donde no se presenten instituciones o
asociaciones sin fines de lucro y donde las oficinas del Ministerio Público no
estén capacitadas para ello.
En efecto, un número considerable de pueblos
en nuestro país no cuentan con una presencia activa de las instituciones a las
cuales la anterior norma legitimaba. Por ello, sus Municipalidades Distritales
y sus representantes, si se trataba de Comunidades Campesinas o Nativas, se
veían impotentes ante amenazas al medio ambiente o al patrimonio histórico,
casuística común en este tipo de intereses, toda vez que no podían ejercer la
defensa que les otorgaba el artículo 60° del Código del Medio Ambiente.
Además, con criterio, la norma destina a las
Municipalidades como entidades encargadas de emplear la indemnización a efectos
de resarcir el daño causado. Ello, creemos, es un acierto toda vez que la
función política de estas entidades es la idónea para realizar el
resarcimiento. Cabe preguntarse ¿Se controla mejor a las Municipalidades o las
ONG con respecto a la utilización de la indemnización? ¿Qué haría el Ministerio
Público con una indemnización restaurando monumentos cuando su verdadera
función es otra?
Tal como hemos señalado en la introducción,
reiterarnos el acierto del legislador en incluir estas imodificatorias que, a
todas luces, benefician la defensa de los intereses difusos de las comunidades
alejadas.
Sin embargo, la carencia de técnica normativa
y la desnaturalización de instituciones procesales, conllevan a la norma al
fracaso y a la imperfecta aplicación judicial. Asimismo, en la norma se presentan
algunos absurdos jurídicos
En suma, la norma interpretada
históricamente, pretende proteger en mayor medida a las comunidades más
débiles. Asimismo, otorga a las Municipalidades
la facultad de utilizar la indemnización toda
Vez que, de acuerdo a sus funciones políticas, éstas son los organismos
adecuados para ello.
CAPITULO III: Desarrollo
de los intereses difusos
3.1 ¿CÓMO OPERA LA LEGITIMIDAD
PARA OBRAR ACTIVA EN LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS?
Para responder esta pregunta corresponde, en
primer lugar, conocer lo que es la legitimidad para obrar. Este instituto
procesal es una condición de la acción que se requiere para instaurar una
relación jurídico procesal válida.
La legitimidad se refiere a las personas de
deben ser parte en un proceso para que, de esa manera, la actividad
jurisdiccional pueda realizarse con eficiencia.
Existen dos clases de legitimidad: (i) la
legitimidad ordinaria y (ii) la legitimidad extraordinaria.
La legitimidad ordinaria corresponde a quien
afirma la titularidad del derecho subjetivo (legitimidad activa) o a quien se
le imputa la titularidad de la obligación (legitimidad pasiva).
Por otro lado, los supuestos de legitimidad
extraordinaria posibilitan la interposición de pretensiones sin realizar estas
afirmaciones. Estos casos requieren siempre ser señalados por una norma
procesal expresa, la cual atribuirá legitimidad extraordinaria a ciertos
sujetos en ciertas circunstancias determinadas. Nuestro ordenamiento otorga
legitimidad extraordinaria, entre otros, en los casos de la acción subrogatoria
y en los casos de intereses difusos.
Con respecto a los intereses difusos, cabe
recalcar que éstos, por el hecho de corresponder a un grupo indeterminado de
personas, requieren ser contemplados por una norma que atribuya legitimidad
extraordinaria a ciertas entidades a efectos de poder ejercer la defensa de
estos intereses.
Ello se sustenta en la imposibilidad práctica
de que cada una de las personas implicadas en el interés se defiendan
procesalmente de modo individual toda vez que ello representaría la saturación
y colapso del sistema judicial. Por ello, el ordenamiento traslada su legitimidad
a la esfera jurídica de las entidades legitimadas extraordinariamente
"La ley sería poco práctica si dijera
que cualquier particular podría proceder a tener legitimación para defender los
intereses de un grupo indeterminado de personas. ( ... ) El Juez no puede
admitir la demanda de un particular en estos casos porque el código no confiere
lo que se podía llamar la acción popular, que es aquella en que la ley otorga
la legitimidad a cualquiera"
El artículo 82° del Código Procesal Civil
otorgaba legitimidad procesal extraordinaria solamente al Ministerio Público y
a las asociaciones o instituciones sin fines de lucro. Sin embargo, como se ha
señalado, la nueva norma además de estos dos legitimados, incorpora los
siguientes: (i) Los Gobiernos Locales, (ii) Los Gobiernos Regionales, (ii¡) Las
Comunidades Campesinas, (iv) Las Comunidades Nativas, (v) Las Rondas Campesinas
con personería jurídica.
Ello refuerza sus argumentos toda vez que la
misma Corte Superior ha señalado que no es incompatible con la legitimidad
extraordinaria otorgada por la norma anterior, el ejercicio que puede ser
realizado por las Municipalidades cumpliendo con las atribuciones encomendadas
por el Código del Medio Ambiente. Así pues, refiriéndose a la legitimidad para
obrar de la Municipalidad el caso LUCHETTI (13), en un voto singular, la Corte
Superior señaló lo siguiente en su sexto considerando:
"SEXTO: que, respecto a la cuestionada
legitimidad para obrar de la demandante, no existe ningún conflicto normativo
entre lo previsto en el artículo ochentidós del Código Procesal Civil y el
artículo Tercero del Título Preliminar del Código del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales, en la seguridad que en ambos se autoriza a toda persona a
hacer uso de un interés personal y colectivo y exigir una acción rápida y
efectiva en defensa del medio ambiente y los recursos naturales y culturales,
siendo que también se les concede esta prerrogativa al Ministerio Público y
asociaciones o instituciones sin fines de lucro. Interpretar de otra forma esta
disposición de la ley adjetiva sería desnaturalizar el objeto de la política
ambiental y su objetivo: la protección y conservación del medio ambiente."
Sin embargo, ello solamente podía ser
admitido en los procesos constitucionales de amparo. La nueva norma, con
acierto, incorpora a las Municipalidades a la esfera de los legitimados.
Con respecto al Ministerio Público, cabe
destacar que ésta es una entidad cuya actuación procesal se presenta en los
procesos penales y en los procesos de familia. Sin embargo, la publicización
del proceso civil, y en el caso de la defensa de los intereses difusos, por los
comunes y sociales afectados, se permite su actuación en este tipo de procesos.
Por ello, el ordenamiento les otorga legitimidad extraordinaria.
Se parte de la concepción de que son
intereses que deben ser defendidos por el Estado. Sin embargo, la defensa de
los intereses difusos por estas entidades del Estado no garantiza un grado de
preparación técnica que se requiere, tornando la defensa en mediocre, especialmente
en el ámbito civil, donde además de los conocimientos procesales y/o
sustanciales es necesario un conocimiento técnico(14).
Empero, la anterior norma presumía la entrega
de la indemnización al Ministerio Público (ya que no señalaba el destinatario de
ésta). Así, este organismo se encargaría de resarcir los daños demandados. Sin
embargo, como es obvio, las funciones del Ministerio no son las más adecuadas
para tales funciones.
Ahora bien, por el lado de las asociaciones o
instituciones sin ánimos de lucro, cabe señalar que la legitimación a estas
entidades es atribuida debido a que ellas asumen como objetivo social propio la
defensa de intereses genéricos tales como el medio ambiente o el patrimonio
cultural. Ello debe estar comprendido en su objeto social toda vez que de lo
contrario, el Juez no podrá atribuirle la legitimidad extraordinaria que Iza
ley otorga.
En el caso de las Comunidades Campesinas y
Nativas y de las Rondas, la norma pretende que se hagan valer prerrogativas de
estas comunidades con respecto a la defensa de su medio ambiente y de los
bienes calificados como patrimonio cultural de la nación que se encuentren
dentro de su territorio.
Con respecto a los Gobiernos Locales, la
norma ha pretendido que éstos asuman completamente sus obligaciones, toda vez
que el respeto del medio ambiente y la defensa de los bienes culturales son
parte de sus funciones(15).
Así, se ha pretendido ampliar la legitimidad
y tratar de llegar, en parte, a un modelo de defensa de los intereses difusos
plural (16), que consiste en una combinación e integración de los distintos
modelos existentes para la defensa de los intereses difusos. Al respecto,
Fernández Segado (17) señala
"... la efectiva tutela de los derechos
o intereses difusos pasa por integrar procesalmente desde la acción pública del
Ministerio Fiscal hasta la creación de ciertos ámbitos de órganos
administrativos especializados, pasando por la habilitación legal para recurrir
tanto de asociaciones privadas como de individuos y, en último caso, posibilitando
el recurso a la acción popular"
La nueva norma, con buen criterio, pretende
evitar que las Municipalidades y los demás legitimados solamente tengan acceso
a la vía de amparo y se generen los problemas que se suscitaron con respecto al
caso LUCCHETTI anteriormente mencionado.
Resultaría ocioso y redundante, repetir las
razones por las cuales creemos acertado el criterio del legislador en incluir a
estas entidades. Sin embargo, lo curioso del asunto es que la norma señala el
siguiente enunciado:
"Artículo 82°.-
(...) :3i se promueven procesos relacionados
con la defensa del medio ambiente o de bienes o valores culturales, sin la
intervención de los Gobiernos Locales indicados en el párrafo anterior, el Juez
deberá incorporarlos en calidad de litisconsortes necesarios, aplicándose lo
dispuesto en los artículos 93° a 95°. (...)"(el subrayado es nuestro)
Al respecto, creemos que la norma se equivoca
en este aspecto toda vez que otorga legitimidad a los Gobiernos Locales y a la
vez condiciona su presencia pues estas entidades son las que van a recibir la
indemnización.
En efecto, el último párrafo del artículo en
mención señala lo siguiente:
"(...) La indemnización que se
establezca en la sentencia, deberá ser entregada a las Municipalidades
Distrital o Provincial que hubieran intervenido en el proceso, a fin de que la
emplee en la reparación del daño ocasionado o la conservación del medio
ambiente de su circunscripción. (...)'y
El legislador ha pretendido la necesaria
participación de las Municipalidades en los procedimientos sobre defensa de
intereses difusos toda vez que serán éstas las entidades que recibirán la
indemnización (18). Ello resulta absurdo ya que la indemnización será recibida
por ser el Gobierno Local el organismo políticamente facultado para reparar el
daño a la colectividad y no por su participación en el proceso. Así, por esta
confusión, se empieza a desnaturalizar la institución del litisconsorcio
necesario(19).
incorporarlos en calidad litis consortes
necesarios, aplicándose lo dispuesto en los artículo 93.° al 95.° del Código
Procesal Civil. Esta propuesta innovadora encuentra justificación dado que el
proyecto plantea que la indemnizacíón que se establezca en la sentencia deba
ser entregada a las municipalidades distritales o provinciales que hubieran
intervenido en el proceso." (énfasis agregado)
19 Asimismo, el congresista Mulder Bedoya,
señaló; «Creo que tampoco hay problema con el tema de los litis consortes
porque lo que está obligando aquí el Código Procesal Civil, que se constituyan en
litis consortes son los gobiernos locales."
A continuación, pasaremos a detallar los
errores detectados en la norma que, lejos de hacer resaltar el desconocimiento
jurídico procesal del legislativo, reflejan el daño que se causa ejecutando las
buenas intenciones.
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